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“老有所养”专题调研报告

 社会保障司

  在党的群众路线教育实践活动中,财政部社会保障司坚持活动开展与业务发展双促进、双提高,围绕社保领域热点难点问题,深入基层、倾听意见。由明春司长带队赴广西壮族自治区开展“老有所养”专题调研活动,与自治区和南宁市财政、人力资源社会保障、发展改革、工会等部门及部分企业代表进行了座谈,并到南宁市南南铝业集团等企业实地了解情况,听取地方及企业对养老保险顶层设计工作的意见和建议。另外,调研组还结合2013年全国人大代表提出的相关建议,与部分全国人大代表进行了座谈,听取他们对完善养老保险制度的意见和建议。

  一、广西基本养老保险制度情况

  广西自治区从1998年7月起建立了统一的企业职工基本养老保险制度,并于2006年扩大养老保险制度的覆盖范围,统一规范各类参保人员参保缴费政策和待遇发放标准。自2009年起,自治区实现“预算管理,两级调剂”方式的基本养老保险自治区级统筹。至此企业职工基本养老保险制度实现了全区统一制度、统一缴费比例、统一待遇计发办法、基金统一管理和调剂使用、基金全区统一预决算、统一业务经办流程。2013年初,广西自治区政府出台了企业职工基本养老保险自治区级统筹政府责任分担办法,建立养老保险收支缺口政府责任分担机制,预算内收支缺口自治区与各市按7:3比例分担;执行中的超预算收支缺口由自治区与各市按6:4比例分担,进一步强化各级政府养老保险工作责任。目前,广西自治区及南宁市企业职工基本养老保险制度已经逐步走上了制度化、规范化的轨道,制度覆盖面不断扩大,基金收支规模和保障水平不断提高。另外,在开展机关事业单位养老保险制度改革、推动建立多层次养老保险制度体系方面也进行了一些有益的探索。

  尽管从目前情况看,广西自治区和南宁市企业职工基本养老保险制度运行状况较好,但也面临一些突出的问题。

  1.制度赡养比居高不下。近年来,广西自治区和南宁市企业职工基本养老保险制度的制度赡养比(退休人数/参保在职职工人数)逐年上升,居高不下。目前广西自治区为1:2.13,南宁市为1:2.38,均高于全国1:3.03的制度赡养比水平。这一问题主要是以下两方面因素导致的:一是老龄化问题严重;二是很多达到或临近退休年龄的人员通过一次性补缴纳入企业职工基本养老保险覆盖范围。

  2.基本养老保险基金收支矛盾逐年凸现。近年来,广西自治区和南宁市基金支出增幅高于收入增幅,基金支撑能力逐年降低。2009-2012年,广西自治区基本养老保险基金收入从243.7亿元增至326.2亿元,年均增长10.2%;而同期支出从147.3亿元增至297.1亿元,年均增长26.3%。基金滚存结余可支付月数从2009年的23.2个月,下降至2012年的17.9个月。南宁市也存在同样的问题。这一问题产生的原因除了前述制度赡养比逐年上升外,最主要是由于连续多年不合理的待遇调整机制所致。

  3.自治区内各地区间基金收支苦乐不均。广西自治区实行的是“预算管理,两级调剂”的自治区级统筹模式,而不是统收统支模式。尽管近年来通过建立政府责任分担机制等方式逐步完善自治区级统筹,但地区间基本养老保险基金余缺仍不能充分调剂,地区间苦乐不均的问题没有得到根本解决。目前,全区基本养老保险基金结余主要集中在自治区本级以及南宁、柳州、桂林、防城港市,而梧州等6市已出现滚存缺口(即动用滚存结余仍不能弥补当期收支缺口)。

  4.多层次养老保险体系建立进展缓慢。按照国家的规定,广西自治区建立了企业年金制度,并积极引导和指导有条件的企业建立企业年金计划。据初步统计,截至2012年底,广西自治区有2627家企业建立了企业年金,参加企业年金计划的职工人数为16.7万人,占全区企业职工基本养老保险参保人数的10.2%,累计积累企业年金基金20亿元。但从目前的情况看,该自治区的企业年金制度存在以下几方面问题:一是由于税收优惠政策不足,企业和个人参加企业年金计划的积极性总体不高,在一定程度上抑制了企业年金制度的发展。二是建立企业年金计划的企业主要集中在效益好的国有企业特别是垄断性行业企业,参加企业和享受待遇人员比重不大,难以充分发挥企业年金提高职工养老待遇的补充作用。三是由于目前企业内部工资福利分配机制不健全,导致部分企业的企业年金存在内部分配不公的情况,特别是管理层与普通职工间矛盾较大。

  5.机关事业单位养老保险制度改革亟待规范。一是由于采取“以收定支”的方式确定缴费比例,各地之间缴费比例和标准差距较大;二是机关事业单位退休人员养老金仍维持原有退休费计发办法,养老金水平与缴费年限和水平不挂钩,因此不仅没有起到统一职工养老保险制度、化解企业与机关事业单位退休人员待遇差距矛盾的作用,反而加剧了企业退休人员的攀比;三是参保面窄,统筹层次低,基本养老保险基金抗风险能力弱。

  二、调研中和座谈会上代表反映的问题及建议

  调研中和座谈会上,全国人大代表、地方政府有关部门及企业代表结合当前广西自治区养老保险制度运行中存在的问题,围绕养老保险制度顶层设计提出了意见和建议。

  关于机关事业单位养老保险制度改革,有关方面都认为应抓紧研究推进。如广西自治区财政厅的同志建议,机关事业单位养老保险制度改革要与事业单位分类改革、绩效工资改革、机关事业单位人事制度、工资分配制度、财政体制改革相互配套和衔接完善,并以职业年金为补充,确保待遇水平不降低,以实现制度的平稳“并轨”,减少社会震荡。南宁市财政局的同志建议,国家尽快出台全国统一的机关事业单位养老保险改革实施方案,参考企业的做法,按照“老人老办法、中人中办法、新人新办法”的原则改革现行机关事业单位退休人员养老金计发办法,其中对于改革方案实施前参加工作、实施后退休的“中人”,对改革方案实施前的工作年限建立相应补偿机制。

  关于企业职工基本养老保险待遇计发和调整办法,不少同志认为,现行的企业职工基本养老金计发和调整办法亟待完善。特别是每次待遇调整完全依靠政府行政命令,调整频率和幅度与经济增长、物价上涨等并无直接联系,行政色彩浓。而且就每个退休人员的调整水平而言,与缴费年限、缴费水平等激励因素并不挂钩,有失公平。连续多年大幅度的调标也加重了基本养老保险基金支付压力,弊端较多。如自治区财政厅的同志建议,改革现行职工基本养老保险制度的待遇计发办法,考虑将基本养老金改为“基础养老金+绩效养老金+个人账户养老金”,在维护制度公平的同时,提高待遇计发中效率因素的比重。同时,中央建立科学规范的待遇调整机制,彻底改变由政府确定统一、固定调整比例的做法,根据职工工资增长率和物价变动等指标情况进行调整。

  另外,关于延长最低缴费年限,有关方面人员普遍赞成延长最低缴费年限,并辅之以其他措施鼓励参保人员主动延长缴费年限。关于通过一次性补缴费纳入基本养老保险制度,有关方面的同志一致认为,一次性补缴费政策对现行基本养老保险制度形成了冲击,应予规范,不宜再开新的政策口子。关于缴费基数问题,有的地方反映,由于统计局公布的社会平均工资数不尽合理,导致参保人员特别是灵活就业人员存在缴费基数过高问题。关于基本养老保险全国统筹,有关方面的同志一致认为,应实行基本养老保险全国统筹,并一步到位实行基本养老保险统收统支模式,以彻底打破基金的区域分割,理顺各级政府间、财政和基金间的关系,最大限度地降低养老保险转移接续成本、解决地区间基金收支苦乐不均的问题。关于基本养老保险基金保值增值,有关方面的同志一致认为,基本养老保险基金目前保值增值渠道过于单一,基金收益率太低,建议拓宽投资渠道,提高基本养老保险基金保值增值能力。关于基本养老保险费征收方式,有关方面的同志认为,现行养老保险费征收的强制性和处罚手段不足,导致基本养老保险费征缴管理中存在恶意欠费等行为,建议完善现行基本养老保险费征缴制度,将征收社会保险费改为社会保险税。

  三、完善养老保险制度顶层设计的建议

  结合此次调研中了解的情况及收集的意见和建议,对养老保险制度顶层设计问题提出如下建议。

  (一)机关事业单位养老保险制度改革亟待推进

  从广西调研的情况看,无论是上世纪90年代原人事部自行开展的机关事业单位养老保险改革试点还是国务院于2008年出台的事业单位养老保险制度改革试点方案,都已经不适用于当前的形势要求。因此,要按照养老保险制度顶层设计的要求,抓紧研究制定新的机关事业单位养老保险制度改革方案,并在此基础上,按照相同的模式改革完善企业职工养老保险制度,逐步建立统一的覆盖城乡全体从业人员的职工养老保险制度。

  为减少改革阻力,机关事业单位养老保险制度改革及各项配套改革应全方位统筹推进:一是为奠定机关事业单位养老保险制度改革基础,避免“翻烧饼”,应统筹推进工资制度改革;二是为避免事业单位人员攀比,应同步推进公务员养老保险制度改革;三是为避免试点地区攀比非试点地区,应在全国范围内同步开展机关事业单位养老保险制度改革。改革的总体思路是:建立以个人账户为主体的基本养老保险制度,在财政拨款和划拨国有资产的基础上逐步做实个人账户,形成与缴费贡献相挂钩的养老待遇计发办法和调整办法,并为机关事业单位职工强制建立职业年金。

  (二)以待遇计发和调整机制为核心实施基本养老保险制度改革

  从此次调研的情况看,现行企业职工基本养老保险制度尽管在制度设计时将基本养老金分为基础养老金和个人账户养老金,其中基础养老金主要体现公平并兼顾个人缴费年限因素,个人账户养老金体现效率并与个人账户储存额及收益率水平挂钩。但是,企业退休人员基本养老金近年来连续大幅度调整,主要依靠政府行政决策,人为因素较重,与个人账户储存额及其收益率的多少没有直接联系,使基本养老保险事实上成为待遇确定型(DB)制度,难以形成有效的参保缴费激励约束机制。同时,基本养老金调整主要体现地方首长意志,致使违规自行提高调整水平的情况屡有发生,并呈现普遍化趋势,不仅损害了国家有关政策的权威性和统一性,增加了基本养老保险基金的收支压力,也引发了地区间的攀比。为此,下一步应以机关事业单位养老保险制度改革为契机,研究新的基本养老保险待遇计发和调整办法,扩大个人账户规模,并将待遇计发和调整与个人缴费挂钩,合理确定个人账户记账利率,形成自动挂钩的调整机制。这样,可以避免“吃大锅饭”、缴多缴少一个样的现象,切实增强参保人员的缴费积极性,促进扩面征缴工作。

  (三)改革应兼顾效率与公平

  如前所述,基本养老保险制度改革的核心思路是扩大个人账户规模,使待遇计发和待遇调整与参保人员缴费年限和缴费水平密切挂钩,以提高职工参保缴费的积极性和整个基本养老保险制度的运行效率。但是,结合此次调研我们感到目前缴费制度不尽合理,特别是缴费基数设定不合理,导致一部分中低收入者特别是灵活就业人员因缴不起费而游离于制度之外,有失公平。为此,在下一步改革中,一是应当加强与国家统计局等部门沟通,完善社会平均工资统计和公布机制,合理确定缴费基数。二是应当降低制度进入的门槛,同时相应地降低其将来领取的待遇,即允许“低进低出”,将中低收入灵活就业人员纳入制度覆盖范围。在此基础上,通过完善长缴多得、多缴多得的待遇计发和调整机制,鼓励这部分群体自愿提高缴费水平以获得更好的养老保障。

  (四)积极稳妥推进基本养老保险基金投资运营工作

  从广西的情况看,大部分基金结余都分散在各地市管理,难以形成规模效益,同时活期存款的比例高,定期存款和国债的比例偏低,因此基本养老保险基金收益率不仅低于同期CPI,甚至低于一年期定期存款利率。对此,有必要抓紧明确基本养老保险基金投资运营政策。在完善法规、严格监管、保证基金安全的基础上,适当拓宽基本养老保险基金投资渠道,将部分基本养老保险基金结余集中到中央,筹建专门机构负责投资运营。

  (五)齐头并举提高退休年龄和延长缴费年限

  提高退休年龄和延长最低缴费年限是世界各国维持基本养老保险基金的收支平衡所通常采取的制度内措施。而且,从我国的情况看,全国实际平均退休年龄仅为52岁,已大大低于西方主要发达国家的退休年龄。15年的最低缴费年限,也大大低于西方发达国家的水平。特别是当前我国基本养老保险基金收支矛盾逐年显现,适当延长退休年龄有助于促进基本养老保险基金增收节支,增强财务可持续性。另外,延长退休年龄,也可以增加在职人员的个人账户积累,相应提高退休后的待遇水平。

  为顺利提高实际退休年龄和延长缴费年限,可采取强制性与灵活性相结合的原则。一方面,采取预先公告、小步渐进的方式逐步提高退休年龄并延长最低缴费年限。具体可在本届政府任期内向社会公布提高退休年龄的具体方案,2020年前规范特殊工种提前退休政策,将男女退休年龄统一到60岁,并将最低缴费年限提高至25年。同时严格提前退休管理,根据企业技术设备改造、劳动工艺改进及工作环境改善情况,重新界定特殊工种范围,并监督企业增加对特殊工种劳动伤害的补偿。另一方面,可引进弹性退休年龄制度,通过完善待遇计发和调整办法、将不同退休年龄与领取全额基本养老金不同比例挂钩等方式,用利益引导的方式鼓励职工自愿提高退休年龄,并延长缴费年限。

  (六)在填补制度漏洞的前提下审慎研究基本养老保险全国统筹

  从调研的情况看,广西自治区各级政府都希望基本养老保险事权由中央统一负责。从方向上来说,这是对的,因为这有利于增强基金的抗风险能力,减少对劳动力自由流动的障碍,促进地区间的社会保障政策公平。但是,目前我国职工基本养老保险制度仍不完善,存在诸多问题,包括基本养老保险个人账户定位不清,基本养老金调整与个人账户挂钩机制不紧密,缺乏激励约束机制,替代率水平偏高,缴费年限偏低,尚未建立真正意义上的省级统筹制度等。如果贸然实行全国统筹,一些地方可能会赶在全国统筹前擅自出台不利于基金增收节支的政策,如通过一次性补缴政策将大量未参保人员纳入基本养老保险制度、自行提高基本养老金调整水平等。因此,当务之急是不断完善制度,堵塞制度漏洞,只有在合理划分中央和地方的养老保险事权及支出责任的前提下实行全国统筹,才能有效避免道德风险,防止地方政府利用信息不对称、基本养老保险基金征缴与发放责任不匹配等,向中央政府转移支出压力,增加中央财政负担。

  (七)创新税收模式发展多层次养老保险体系

  按照国际惯例,养老保险制度体系通常由三支柱构成,即基本养老保险(第一支柱)、补充养老保险(企业年金或职业年金,即第二支柱) 、个人储蓄性养老保险(第三支柱)。退休人员可分别从三个支柱获取养老待遇,形成综合性的养老待遇水平。国际上三支柱的综合替代率通常为本人退休前工资的70%—80%,而目前我国的养老保险制度过于依赖由政府保障的第一支柱(即基本养老保险),对补充养老保险和个人储蓄性养老保险重视不够。因此,国家有必要通过创新税收模式,完善税收政策,通过EET(即在缴费环节和投资环节免税、在待遇领取环节征税)的方式,大力支持企业年金(职业年金)和个人储蓄性养老保险发展,尽快形成多层次的养老保险体系。

  (八)改革完善基本养老保险费征缴管理方式

  基本养老保险费征缴管理是做好基本养老保险工作的基础。从广西自治区的情况看,尽管在扩面征缴工作方面做了大量的工作,但实施效果并不理想,主要是社保部门征缴的强制力不够。如遇到拒缴、少缴或拖欠社会保险费时,社保部门难以采取扣款、罚款等强制措施,执法很难到位。从长远来看,应开征社会保障税,以彻底改变社会保障资金的筹集方式。从目前来看,可改变目前社会保险费双重征收主体的局面,全面实行税务机关征收社会保险费,建立征缴、管理、支付等环节相分离的基本养老保险基金管理机制,以提高基本养老保险费的征缴率,保证基本养老保险缴费的公平、稳定。

 来源:《中国财政》

 

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