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还是要走社会保障“费改税”之路

  如此多的非规范性现象之所以存在,如此多的非规范性事件之所以发生,其基本原因无非在于:我们的社会保障资金运行机制始终处于不规范状态。

  实行社会保险费“费改税”,将社会保障资金纳入统一的政府收支管理体系从而使其走上规范化的运行道路,可谓解决社会保障资金非规范运作问题的治本之策。

  8月2日,审计署发布“2012年第34号公告”,正式披露了全国社会保障资金审计结果。在这份可称作近30年来首次综合审计社会保障资金整体情况的公告中,披露出大量的违规、违纪甚至违法事项。读来令人不免触目惊心:

  违规挪用社会保障资金17.39亿元用于购房买车;

  违规报销18.52亿元给不符合条件的人员;

  超额补贴17.69亿元为上千万人跨险重复参保;

  擅自制定参保政策致使少征社会保险费517.34亿元;

  部分地区给不合规人员发放养老金1.97亿元;

  部分医疗机构违规套取职工医保资金9472.28万元;

  个别人员代收医疗保险费2600万元;

  部分地区扩大范围支出社会福利资金5.29亿元,如此等等。

  事情终归已经发生,揭露问题、追究责任当然不是审计的主要目的。我们最关注的还在于未来:如何预防避免同样或类似的事情再度发生?

  很显然,如果不能找到问题的真正缘由,即便真的下决心,甚至动用了九牛二虎之力,最终的结果,恐怕仍旧是“头痛医头、脚痛医脚”。或者,在惩处一批人、追回一些钱之后,该怎样还怎样。

  还原一下上述违规、违纪甚至违法事项的来龙去脉,就会发现,如此多的非规范性现象之所以存在,如此多的非规范性事件之所以发生,其基本原因无非在于:我们的社会保障资金运行机制始终处于不规范状态。一个十分突出的例子,就是社会保障资金的“体外”运行——收入与支出的管理脱离了政府预算体系,从而游离于各级人民代表大会的监督视野之外。既然是“体外”运行,围绕它的管理运作,自然就会脱出约束“体内”的政府收支的基本制度规范,而另搞一套。既然游离于各级人民代表大会的监督视野之外,对于它的管理运作,自然就会漏洞百出,给某些人留下“上下其手”的空间。

  应当说,社会保障资金的规范运行并非是今天才提出的新话题。按照笔者的记忆,起码在上世纪90年代后期“费改税”浪潮兴起的时候,社会保险费的“费改税”不仅被纳入了改革视野,而且,还被当作规范社会保障资金运行、将其纳入政府预算体系的一个重要契机。只不过,由于种种因素的牵制,特别是既得利益格局的障碍,这项工作未能如所预期的那样得以启动,甚至“胎死腹中”。

  现在看来,我们很有必要在澄清事实的基础上,还社会保障资金及其运行机制一个真实的图景。

  如下的三个问题,当在首先回答之列:

  其一,社会保险费究竟是不是一种政府收入形式?回答显然是肯定的。作为政府取得收入的一种形式,社会保险费与其他的政府收入形式只有形式上的区别,而没有实质性的不同。社会保险费收入也好,以税收为代表的其他政府收入也罢,都是政府为了履行其职能而凭借政治权力或社会管理者身份而向非政府部门取得的收入。这就意味着,对于社会保险费收入,应当也必须按照与其他政府收入无异的规范,而纳入统一的政府预算管理轨道。不能因其称之为“费”而不是“税”,或者,不能因其目前暂时游离于政府预算之外,便给与其不同于其他政府收入的特殊待遇,甚至将处于转轨过程中的非规范性格局长期化、制度化。

  其二,社会保障支出究竟是不是一个政府支出项目?回答显然也是肯定的。作为政府必须拨付的一项支出,社会保险支出与其他的政府支出项目,只有项目上的区别,而没有实质性的不同。社会保障支出也好,其他的政府支出项目也罢,都是政府为了履行职能而花费的资金。这就意味着,对于社会保障支出,应当也必须按照与其他政府支出项目无异的规范,而纳入统一的政府预算管理轨道。不能因其系“社会保险”项下的支出而不是诸如“教育、外交、公安”等项下的支出,或者,不能因其目前暂时游离于政府预算之外,便对社会保障支出另眼相看,甚至将处于转轨过程中的非规范性格局长期化、制度化。

  其三,社会保障管理部门究竟是不是一个政府职能部门?回答显然也是肯定的。作为一个政府职能部门,社会保障管理部门与其他的政府职能部门,只有分工的区别,而没有实质性的不同。社会保障管理部门也好,其他的政府职能部门也罢,都是政府为了履行职能所设立的。既然同属政府职能部门,社会保障管理部门的收支运作,应当也必须按照同其他政府职能部门无异的规范,而纳入统一的政府预算管理轨道。不能因其是社会保障管理部门而不是诸如教育、外交或公安部门等方面的职能部门,或者,不能因其花在社会保险项下的部分支出目前暂时游离于政府预算之外,便对社会保障管理部门的收支另行安排,甚至将处于转轨过程中的非规范性格局长期化、制度化。

  既然是一种政府收入形式,既然是一个政府支出项目,既然是一个政府职能部门,既然要同其他方面的政府收支管理一起纳入统一的管理轨道,那也就意味着,社会保障资金的收支管理决不能跃出政府收支管理的基本制度规范——纳入统一的政府预算体系,交由各级人民代表审批。

  鉴于当前中国的基本国情,特别是鉴于将社会保障资金纳入政府预算体系可能遭遇的阻力和障碍,一个切实有效且极少副作用的办法,就是实行社会保险费“费改税”。

  只要社会保险费变“费”为“税”了,社会保障资金的收入便会被当作政府收入而不是需另眼相看的其他收入;只要社会保障资金的主要来源是“税”而非“费”了,社会保障支出便会被当作政府支出而不是需另眼相看的其他支出;只要社会保障资金的收支被纳入政府收支轨道了,社会保障管理部门便会被当作一个正常的政府职能部门而不是需另眼相看的其他部门。 (信息来源:8月7日中国财经报)

  一句话,实行社会保险费“费改税”,将社会保障资金纳入统一的政府收支管理体系从而使其走上规范化的运行道路,可谓解决社会保障资金非规范运作问题的治本之策。

 

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